《帝国的惆怅》　好制度，坏制度
地方行政（2）

    省一级的衙门，明代是三个：承宣布政使司、提刑按察使司、都指挥使司，简称藩司、臬司、都司，合称“三司”。清代减去都指挥使司，变成“二司”。二司的长官布政使和按察使，俗称藩台、臬台，同为省长。藩台管行政财政，臬台管司法监察。其实按察使称台还凑合，因为御史称台。布政使称台就没有道理了。然而清代不但藩司和臬司的长官称台，他们派出去的下属机构（分司）官员也称台，叫“道台”。这倒不去管他，糟糕的是明清和汉唐宋元一样，有了地方政权机构还不够，还要往下面派机构和官员。汉代是郡县之上加派刺史，结果变成州；唐代是州县之上加派观察使和节度使，结果变成道；宋代是府州之上加派帅、漕、宪、仓，结果变成路；元代则在道和路之上又加派行省、行院、行台，结果变成省。这样到了明清，法理上的地方行政区域是三级：省一级，府一级，州县一级。府在唐、宋、元三代，是“特别行政区”，其实是州，但在明清则是省之下、县之上的一级正式行政区，相当于现在的地级市。州在明清则基本上不再领县，其行政关系则或直属于省（少数），或隶属于府（多数），因此州县应视为同级。

    这样原本也不错，问题是明清又往省里派“特派员”。明代派出的是三个：总督、巡抚、巡按。设置之初，大体上是总督管军事，巡抚管行政，巡按管监察。清代把巡按职责并入巡抚，只留下总督、巡抚两个。但明代的总督、巡抚、巡按是临时性的、非常设的，清代的总督和巡抚却是常驻常任，这就等于是在省长（布政使、按察使）之上又加“超级省长”（巡抚），诸省之上又加“太上省长”（总督多管二三个省，只管一省的则不设巡抚）。省上有省，官上有官，越搞越复杂。